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湘卫法制发〔2015〕1号文件解读

  • 索引号:430S00/2015-02685
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  • 发文日期: 2015-05-20
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  • 名称: 湘卫法制发〔2015〕1号文件解读
  

    一、 制定依据 

  1. 政策法律留有空间。 

  201311月12日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》:启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。 

  201312月28日《全国人大常委会关于调整完善生育政策的决议》:同意启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。 

  20151月23日新《条例》:一方系独生子女的夫妻,可以生育第二个孩子。 

  政策法律的空间就是行政机关的行政裁量权,需要以规范性文件加以具体化。 

  单独再婚夫妻的生育政策是单独两孩政策的延伸和具体化。 

  2.法律有授权。 

  《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》规定:“凡属于地方性法规如何具体应用的问题,由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释”。 

  3.国家有政策。 

  国家卫生计生委办公厅《关于实施单独两孩政策有关问题的答复意见》(国卫办指导函〔2014〕419号)。 

  二、 制定原则 

  1.    以人为本。以人为本是法治理念的核心内容,是我们一切工作的出发点和落脚点。1号文件尽量作出对相对人有利的规定。如,未排除合法收养成年人,有抚养关系的继子女不计算子女数,删除了419号文件中的一些限制性规定,增加了基层呼声强烈的规定等。有利于再婚家庭的稳定,有利于子女的成长,有利于法律关系的稳定。 

  2.    用足政策。1号文件比国家419号文件走得更远一些,删去了一些限制性规定。 

  3.    便于操作。对独生子女的界定更具可操作性。删去的限制性规定,都是基层难以把握难以操作的内容。 

  三、 政策比较及解读 

 

  湘卫法制发〔2015 

  1号文件 

  国卫办指导函〔2014 

  419号文件 

  湘人口发〔20149号文件 

  独生子女的界定 

  独生子女一般指父母生育或合法收养的唯一存活子女。其中,生育的唯一存活子女,是指该子女没有同父同母、同父异母、同母异父的兄弟姐妹,或兄弟姐妹死亡且死亡前没有生育和收养子女的合法收养的唯一存活子女,是指养父母没有生育子女,依法收养的唯一存活的养子女。 

  独生子女一般指父母生育或合法收养的唯一存活子女。即没有同父同母、同父异母、同母异父的兄弟姐妹,或曾有兄弟姐妹但兄弟姐妹均死亡且没有生育子女的 

  独生子女是指父母生育或合法收养的唯一子女,即没有同父同母、同父异母、同母异父的兄弟姐妹(含父母收养的兄弟姐妹和与父母有抚养关系的继兄弟姐妹)或曾有兄弟姐妹但兄弟姐妹均于他们生育(或收养)子女前死亡。 

  解读 

  1号文件的规定比419号表述更准确,比9号文件规定更宽松。1号文件“一、独生子女的界定”中的两大段之间是并列关系,第二段不是第一段的补充、具体化。第一段规定的是真正意义上的独生子女,第二段规定的是视为独生子女对待的4种情形。 

  1.生育的唯一存活子女: 

  ①只强调存活子女数量只有1个,而不考虑其政策属性; 

  ②兄弟姐妹多人只存活1个的,死亡的兄弟姐妹须未生育、收养子女; 

  ③没有9号文括号中“含父母收养的兄弟姐妹和与父母有抚养关系的继兄弟姐妹”,是根据419号文规定,依法收养的查找不到生父母和兄弟姐妹的弃婴或儿童,和有抚养关系的继子女,均不影响认定所生育的唯一子女为独生子女。 

  2.合法收养的唯一存活子女: 

  ①合法收养,在199241日《收养法》施行后,以《收养证》为标志;在此之前事实收养的,有公证书的,予以认可,没有公证的,由工作单位或村(居)委会出具证明(在再生育审批表工作单位或村()委会签署意见栏,签署是否为合法收养,是否为唯一子女); 

  ②符合《收养法》规定,收养成年人的,可认定该养子女为独生子女;(第七条:收养三代以内同辈旁系血亲的子女,可以不受本法第四条第三项、第五条第三项、第九条和被收养人不满十四周岁的限制。华侨收养三代以内同辈旁系血亲的子女,还可以不受收养人无子女的限制。) 

  ③与无子女收养人有事实收养关系的唯一子女,且收养人符合《收养法》规定的收养条件,仅未办理收养登记手续的,视为独生子女。(9号文规定) 

  视为独生子女的 

  情形 

  (一)由社会福利机构抚养成人且没有兄弟姐妹的; 

  (二)父母生育的唯一子女及依法收养的查找不到生父母和兄弟姐妹的弃婴或儿童; 

  (三)父母只生育或收养一个子女后离异,该子女经法院判决或者协议由一方抚养,且抚养方未再生育和收养的; 

  (四)父母只生育或收养一个子女后父亲或母亲死亡,该子女未由健在一方抚养,或者由健在一方抚养且抚养方未再生育和收养的。 

  (一)由社会福利机构抚养成人且没有兄弟姐妹的; 

  (二)夫妇只生育一个子女,该子女以及该夫妇依法收养的查找不到生父母和兄弟姐妹的弃婴或儿童; 

  (三)只生育一个子女的夫妇离异后,该子女经法院判决或协议由一方抚养并长期共同生活,且抚养方未再婚或再婚后未再生育的。 

  (1)有同父异母、同母异父的兄弟姐妹,但符合湘人口发〔200922号文件规定,父母生育一个子女离异后,与其共同生活的父或母未再婚也未生育(或收养)子女,独自承担全部抚养费用,另一方合法生育一个子女的; 

  (2)由社会福利机构抚养成人且没有兄弟姐妹的; 

  (3)与无子女收养人有事实收养关系的唯一子女,且收养人符合《收养法》规定的收养条件,仅未办理收养登记手续的。 

  解读 

  视为独生子女的情形,是指本不是或可能不是独生子女,但在执行“单独两孩”政策时按照独生子女对待的情形。1号文件在4199号文件基础上,将视为独生子女的情形增加了一种(第四项),删除了一些限制性规定,表述更规范。 

  1. 由社会福利机构抚养成人且没有兄弟姐妹的。 

  ①确知有生父母的,须确无兄弟姐妹。 

  ②查找不到生父母的,须确无兄弟姐妹或者查找不到兄弟姐妹。 

  查找不到生父母的,由社会福利机构出具证明。有生父母的,由其所在工作单位或村(居)委会出具证明。 

  2. 父母生育的唯一子女及依法收养的查找不到生父母和兄弟姐妹的弃婴或儿童。 

  ①生育的唯一子女和依法收养的子女都作为独生子女对待。依法收养多个子女的,多个养子女符合查找不到生父母和兄弟姐妹的弃婴或儿童这个条件的,多个养子女都视为独生子女。《收养法》第八条第二款:收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构抚养的查找不到生父母的弃婴和儿童,可以不受收养人无子女和收养一名的限制。 

  ②生育和收养的顺序不影响认定。 

  ③收养的对象须是查找不到生父母和兄弟姐妹的弃婴或儿童。从社会福利机构收养的,申请人须提供该机构出具的证明;非社会福利机构收养的,须提供公安或民政部门出具的证明。如收养孤儿,能确知该孤儿为其生父母生育或依法收养的唯一子女,则该孤儿也视为独生子女。如收养残疾儿童,能明确该残疾儿为其生父母生育或依法收养的唯一子女,或者是查找不到生父母和兄弟姐妹的弃婴或儿童,则该残疾儿也视为独生子女。 

  3. 父母只生育或收养一个子女后离异,该子女经法院判决或者协议由一方抚养,且抚养方未再生育和收养的。 

  ①与419号文相比,增加了收养,是考虑到当事人可能收养的不是查找不到生父母和兄弟姐妹的弃婴或儿童,如果收养的是这类人群,则按第二项规定执行。 

  ②与419号文相比,删去了“并长期共同生活”、“未再婚或再婚后”,与9号文相比,删去了“独自承担全部抚养费用,另一方合法生育一个子女”,条件更宽松。 

  ③不考虑未抚养子女一方的生育和收养情况。 

  ④法院判决或协议由一方抚养,而实际上一直由另一方抚养或由另一方抚养5年以上直到成年的,则该子女也视为独生子女。 

  4.父母只生育或收养一个子女后父亲或母亲死亡,该子女未由健在一方抚养,或者由健在一方抚养且抚养方未再生育和收养的。 

  ①健在一方未抚养子女的,不考虑健在一方的生育和收养情况。一般情况是父亲过世,母亲改嫁,子女由祖父母抚养成年。特殊案例:母亲过世,父亲过继给其伯父,子女由祖母抚养成人,该子女视为独生子女。 

  ②健在一方抚养子女的,只要其未再生育和收养子女,有抚养关系的继子女不列入其子女数计算。案例:父亲过世,母亲带着孩子改嫁,现夫带来2个子女,女方的子女视为独生子女。 

  5.与无子女收养人有事实收养关系的唯一子女,且收养人符合《收养法》规定的收养条件,仅未办理收养登记手续的。 

  该规定继续有效。1号文件规定:“原湖南省人口计生委《关于印发〈湖南省“单独两孩”政策实施办法〉的通知》(湘人口发〔20149号)与本通知不一致的,以本通知为准。”不一致,是指对同一事项的规定不一致的。如1号文第(三)项规定与9号文第(1)项规定不一致,应以前者为准。9号文“2.父母生育一个子女且有事实收养关系的子女,该父母生育及收养的子女均不属独生子女。”与1号文第(二)项规定不一致,应以后者为准。9号文第(3)项规定在1号文中没有相应的规定,不存在不一致的问题,故继续有效。 

  单独再婚夫妻的 

  生育政策 

  (一)    独生子女一方子女,另一方有一个子女,双方婚后生育一个子女的; 

  (二)    独生子女一方子女,另一方两个子女的; 

  (三)    双方再婚前各一个子女的。 

  (一)独生子女一方未生育子女,另一方已生育一个子女,双方婚后生育一个子女且家庭只有该子女的。 

  (二)独生子女一方未生育子女,另一方已生育两个子女的。 

  (三)双方再婚前各生育一个子女的。 

  无。 

  解读 

   用“有”、“无”代替“已生育”、“未生育”,是指子女不仅限于生育的子女,还包括收养的子女,但不包括有抚养关系的继子女。 

   1号文与419号文相比,第(一)项删去了“且家庭只有该子女”,条件更宽松,避免父母为了再生育子女,而不愿抚养前次婚姻所生育或收养的子女。 

   前次婚姻所生育或收养的子女是否由其直接抚养(带在身边),都不影响其再生育一个子女。 

   单独再婚夫妻办理再生育证,注明是第三个子女。 

  视为独生子女人员的父母能否享受独生子女父母奖励 

  视为独生子女的人员,其父母须符合《条例》及其《应用解释》规定的《独生子女父母光荣证》领证条件,并领证的,方能享受相关奖励优待政策。第一种情形,查找不到生父母的,不存在享受待遇的问题;确知生父母、没有兄弟姐妹的,生父母可以领证享受待遇。第二种情形,父母不能领证。第三种情形,抚养方可以领证,未抚养方如子女数量未发生变化,也可领证。第四种情形,健在一方未抚养子女的,如其未生育、收养子女也无有抚养关系的继子女,可以领证;健在一方抚养子女未再生育和收养子女的,如无有抚养关系的继子女,可以领证。 

  独生子女父母或家庭奖励待遇的退还 

  无。 

  在单独两孩政策实施之前领取了《独生子女父母光荣证》的单独夫妇,申请并经批准再生育的,应当注销其《独生子女父母光荣证》,停止享受独生子女父母奖励和优惠待遇,此前已享受的不再退还。村级集体经济组织或单位按规定,给予独生子女父母多分配的征地补偿款、安置房或保障性住房、集体林权等奖励性福利,可不退还。村(居)民自治章程或村规民约中有明确规定的,按规定执行。 

  我省“单独两孩”政策实施前已领取《独生子女证》或《独生子女父母光荣证》的“单独夫妇”申请再生育的,自批准再生育之日起,注销其《独生子女证》或《独生子女父母光荣证》,停止其正在享受的一切与独生子女和独生子女父母有关的奖励优惠待遇,已经享受的不再追回。 

  解 读 

  鉴于9号文件已就单独两孩夫妻是否要退还独生子女父母或家庭的奖励待遇的问题作了规定,故1号文未涉及此问题。 

  持有再生育证但一直未生育也未收养子女的,当事人要求享受独生子女父母或家庭奖励待遇,符合《独生子女父母光荣证》领证条件的,可退回生育证,重新领证,凭证享受相关待遇。 

  违法生育的处理 

  在党的十八届三中全会决定公布之后,本通知实施之前,单独夫妻符合省人大常委会《关于调整完善生育政策的决议》精神和本通知规定,没有办理再生育审批违法生育子女的,立足于批评教育,不作实质性处理。 

  在党的十八届三中全会决定公布之后,省级人大常委会作出决定实施单独两孩政策或地方条例修订公布之前,单独夫妇违法再生育第二个子女的,立足于批评教育,原则上不作实质性处理。 

  我省“单独两孩”政策实施前,“单独夫妇”已违法生育第二个子女的,依照《湖南省人口与计划生育条例》或生育行为发生时相关法律法规政策规定进行处理。已作出处理决定并执行到位的继续有效,维持不变,如:社会抚养费征收、终止妊娠保证金收取、行政处分、党纪处分等;已作出处理决定但没有执行到位的,按原处理决定执行。 

  解 读 

  1号文比419号、9号文规定更为宽松。 

   419号相比,一是不作实质性处理的时间段更长,1号文件是20131112日至2015126日,按419号规定是20131112日至2014328日(2015123日);二是政策更明朗,1号文直接规定不作实质性处理,419号文冠以“原则上”,有可能造成执行中的随意性。 

   9号文件规定则完全不同。9号文件确定的原则是仍要处理,1号文是不作处理。 

   1号文件规定的时间段内违法生育,已经作出征收决定,尚未执行的,不再执行;已全部或部分执行的,予以维持。 

  施行时间 

  自印发之日起施行。 

  无。 

  我省正式实施“单独两孩”政策的时间为2014328日,即湖南省人大常委会审议通过《关于调整完善生育政策的决议》的公布时间。 

  解读 

  1号文件发文日期是2015124日,印发日期是126日,文件生效日期为后者。