湖南省卫生计生委对省政协十二届一次会议第0192号提案的答复

民革省委：

感谢贵委对我省卫生计生工作的关心和支持！贵委在省政协十二届一次会议上提交的《关于进一步完善我省农村基层医疗卫生服务体系推进健康湖南建设的建议》（第0192号提案）收悉。该提案针对农村基层卫生工作存在的主要困难和问题提出了相关对策与建议，我们深受启发。我委高度重视，经认真研究，结合省财政厅等相关单位的会办意见，现答复如下：

 一、关于增加财政投入，保证基层卫生公益性质

（一）乡镇卫生院投入政策。对于政府举办的乡镇卫生院、社区卫生服务中心，我省明确其人员经费、业务经费等运行经费通过基本医疗服务收费和政府补助予以补偿。政府补助按照“核定任务，核定收支，绩效考核补助”的办法核定，对于核定后的经常性收支差额，由县级政府统筹上级财政有关专项补助后，在预算中足额安排。目前，各级政府主要通过三种途径对基层医疗卫生机构的经常性收支差额予以补偿。一是建立实施基本药物制度的经常性补助机制。近年来每年省财政拨付中央财政补助4.12亿元，省级财政补助2.5亿元。二是安排绩效工资一般转移支付，每年省财政安排公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资一般性转移支付2.56亿元，其中中央财政1.28亿元，省财政1.28亿元。三是建立基本公共卫生服务经费保障机制，2017年按照常住人口每人50元的标准共筹集资金33.9亿元，主要补偿给乡镇卫生院、社区卫生服务中心和村卫生室。对于加强乡镇卫生院基本建设等发展性资金，卫生投入政策明确由县级政府负责，省级财政对困难地区予以适当补助。

（二）村卫生室投入政策。对于村卫生室，各级财政明确通过三种途径给予补偿：一是按照基本公共卫生服务经费经费的40%予以安排，通过绩效考核后予以补助。二是建立一般诊疗费措施，每一诊疗人次补助5元以上，其中大部分由医保基金保险报销。三是安排定额补助，省财政在统筹上级财政资金的基础上，按照每个村室补助5000元的标准筹集资金，并按照因素法分配至县市区。2017年，省财政安排村卫生室实施基本药物制度补助2.26亿元，安排困难老年乡村医生生活补助7340万元。

（三）财政投入保障配套情况。一是加大投入，确保资金到位。省财政厅已连续三年（2016-2018年）每年安排资金7000万元，用于中心乡镇卫生院和社区卫生服中心购买设备。2016年、2017年已招标采购并配套基层医疗机构一批常用的医疗设备，主要有救护车、DR、彩超、全自动生化分析仪等设备。同时，省财政从2018年起新增投入10.5亿元，计划分三年（2018-2020年）支持贫困地区县级医院240个重点专科建设、231所乡镇卫生院标准建设、7000个村卫生室建设。同时，2018年至2020年，拟投入9000万元，对乡镇卫生院紧缺专业本土化人才开展免费定向培养，总计划人数为3000名。此外，从2017年起，省财政安排预算内资金1.15亿元，分三年建设覆盖所有贫困县远程医疗协作网，其中建设102个县级医院，789个乡镇卫生院远程诊室。二是加强监管，提高资金使用效益。进一步加强资金管理，制定了有关资金的管理办法，禁止以任何形式对基本公共卫生服务资金进行截留、挤占、挪用，禁止将补助资金用于基层医疗卫生机构的基础设施建设、设备配备等其它支出。进一步加强监督检查，省财政厅会同我委每年对各项目补助经费使用情况均开展了专项检查，对发现问题及时予以通报，并根据检查结果落实资金奖惩。下阶段，我们将积极协调有关部门落实乡镇卫生院水、电、气、网络等费用方面的优惠政策，加大财政投入，进一步减轻基层医疗机构运转负担，确保乡镇卫生院、村卫生室的公益性质。

二、关于实施医联体建设，促进优质医疗资源下沉

开展医联体建设，是深化医改的重要步骤和制度创新。为贯彻落实国务院办公厅《关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号），加快推进我省医疗联合体建设，省人民政府办公厅下发了《关于推进医疗联合体建设和发展的实施意见》（湘政办发〔2017〕56号）。该《实施意见》提出，2018年，将全面推进医联体建设，形成较为完善的医联体政策体系。所有二级公立医院、妇幼保健机构和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体；探索对纵向合作的医联体实行医保总额付费等方式，引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的转诊机制；基层医疗卫生机构服务能力和管理水平稳步提高、诊疗量提升。计划到2020年，我省医联体政策体系将更加完善，符合实际的组织管理模式、运行机制和激励机制基本定型。三级、二级医疗机构基本符合功能定位，基层医疗机构服务能力显著提高，双向转诊流程更加健全，分级诊疗制度基本建立。

（一）稳步推进医联体建设。积极鼓励各级医疗机构先行先试，组建多种形式医联体。一是推进城市医联体。以城市三级医院为龙头，联合二级医院和社区卫生服务机构组建城市医联体。如长沙市级财政安排专项补助经费，推动7家市属医院与29家基层医疗卫生机构协议建立紧密型医联体。二是探索城乡医共体。以对口支援为平台，以签约服务为手段，探索形成“县级医院—乡镇卫生院—村卫生室”分工协作、三级联动医疗共同体模式。如浏阳市人民医院与辖区6家中心乡镇卫生院组建医疗共同体，通过基层全科医师培训、疑难病例远程会诊等形式，将同质化服务延伸至乡村。三是打造区域专科联盟。以三级医院重点专科为依托，构建覆盖全省二级以上医院专科、专病医联体。如郴州市第一人民医院与郴州及周边14个县市区建立康复医学专科联盟，逐步形成稳定双向转诊关系，联盟内基层医院住院康复患者增幅达40%。

（二）实现区域资源共享。优先支持在县域内整合现有资源，建立统一的医学影像中心、检查检验中心、消毒供应中心等，为区域医疗机构提供一体化服务。加快县域医疗中心、医疗共同体融合发展，推进县乡村基本医疗服务和基本公共卫生服务一体化。在加强医疗质量控制的基础上，推动医联体内医疗机构间互认检查检验结果。探索建立医联体内统一的药品招标采购、管理平台，形成医联体内处方流动、药品共享与配送机制。

（三）以病种为方向试点实施分级诊疗制度。一方面，我委按照国家卫生计生委关于做好高血压、糖尿病分级诊疗试点工作有关要求，敦促各地按相关疾病分级诊疗服务流程图、服务技术方案要求，出台具体措施，落实双向转诊。同时，在邵阳县等地启动终末期肾病患者腹膜透析治疗分级管理服务试点，从疾病管理入手，探索建立县医院为中心、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为网点，目标明确、权责清晰的三级终末期肾病患者腹膜透析治疗和管理服务网络，让患者在家门口得到及时、规范、专业的医疗服务与健康管理。另一方面，以急性心脑血管疾病为重点，启动全省“急性心脑血管疾病医疗救治协作网”建设与胸痛中心、卒中中心建设试点，分工协作、上下联动、运转高效的急性心脑血管疾病转诊救治网络逐步建立。

 三、关于加强队伍建设，提升医疗卫生技术水平

（一）完善配套政策体系。2015年，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于进一步加强基层医疗卫生服务体系建设的若干意见》（湘办发〔2015〕38号），从优化机构设置、提升服务能力、加强药品配备使用管理、完善编制管理和人事分配制度、加强乡村医生队伍建设、加强组织保障等六个方面提出相关工作目标及任务。同时，省卫生计生委、省财政厅等相关部门先后制定出台工作制度，如《湖南省乡村基本公共卫生服务项目任务分工指南》和《政府购买村卫生室基本公共卫生服务项目协议（试行）》等，基本形成了从项目组织管理到项目实施、绩效考核以及经费管理等环节的配套政策体系，为基本公共卫生服务项目的顺利实施提供了全方位的政策支持。

（二）加强基层卫生人才队伍建设。2016年，在国家取消农村卫生人员培训项目后，我委积极争取，协调组织部分省直医院、社会组织、学术团体，赴长沙、株洲、湘潭、益阳、邵阳、郴州、衡阳、怀化等市，开展了走基层公益巡讲活动，通过该活动培训基层医务人员2000多人次。2017年，各地结合实际，采用视频教学模式对社区医师、护理和公卫人员开展集中培训，先后培训学员12047人，考试通过率达95.33%。同时，我委多方筹集资金开展乡村医生岗位培训，全年培训乡村医生43686人次。利用相关科研经费，组织编印《常见慢性病基层医生诊疗指导手册》10万册，免费发放给乡镇卫生院医务人员和乡村医生，进一步提升了基层医务人员业务知识水平。

我省于2013年启动了乡村医生本土化人才培养，目前已完成5届招生工作，共招收和培养4928人，2013级首届毕业学员284名和2014级毕业学员493名已顺利毕业并回到村卫生室岗位。该项目计划截止时间是2017年底，考虑到我省“空白村”和乡村医生老龄化问题依然突出，我委拟将此项目顺延3年至2020年，仅招收市县财政和少数慈善资金资助的学员。省级财政将从今年起，连续三年在全省51个贫困县计划免费培养共计3000名本土化基层医疗机构（主要是乡镇卫生院）大专人才。

今年，我省还将依据国家卫生健康委国培计划开展全省基层医疗机构医务人员、公卫人员和管理人员培训，重点加强医学基本知识、基本技能、基本操作和慢性病、常见病、多发病以及基本医疗、基本公卫、基本政策等相关内容的培训。目前，我省正在开展围绕提升基层服务能力的重点调研，拟出台相关政策措施，着力解决基层存在的实际困难和具体问题，促进基层医疗机构培养培训机制的建立。

（三）合理核定基层卫生编制。为贯彻落实深化医药卫生体制改革精神，根据中央编办、卫生部、财政部、民政部印发的《城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见》（中央编办发〔2006〕96号）等相关文件要求，2010-2011年，省编办会同我委、省财政厅对全省公办社区卫生服务中心、乡镇卫生院进行了重新核编，并分别按市州、县市区实行总量控制。重新核编后，考虑到实际服务人口、地域特点、人员现状和发展趋势等因素，省编办对湘西自治州、永州等地的基层卫生机构事业编制总量作了适当调整，并重点向中心卫生院和偏远地区乡镇卫生院倾斜。2015年，省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于进一步加强基层医疗卫生服务体系建设的若干意见》（湘办发〔2015〕38号，以下简称《意见》），明确乡镇卫生院每1000人服务人口编制1.4名，社区卫生服务中心1.0名。我省拟协调相关部门开展对《意见》贯彻落实情况的专项督查，着手部署新一轮基层医疗机构编制核定工作。

（四）完善招聘政策，给予卫生计生部门招聘自主权。《意见》指出，基层医疗卫生机构所需专业技术人才，由县市区卫生计生部门在编制限额内，按照公开、公平、公正的原则，制定公开招聘方案，商同级人力资源社会保障部门、编制部门同意后，负责组织实施招聘工作，拟聘结果报同级人力资源社会保障部门备案后，办理聘用相关手续。同时明确，严禁挤占基层医疗卫生机构编制、借用基层医疗卫生机构在编在岗人员。我省各级卫生计生部门认真贯彻落实《意见》精神，在基层医疗机构人员招聘政策上基本能够自主。

（五）提高基层医疗卫生机构人员待遇。2015年，省委省政府办公厅联合印发了《关于进一步加强基层医疗卫生服务体系建设的若干意见》（湘办发〔2015〕38号）明确了在核定年度绩效工资总量的基础上，我省基层医疗卫生机构可提取不超过50%的收支结余，按照财政部、原卫生部制定的《基层医疗卫生机构财务制度》的有关规定，作为单位当年的职工福利基金、奖励基金。对基中效益较好的单位，其绩效工资水平原则上不高于当地事业单位绩效工资水平基准线的3倍。我委鼓励各地结合实际采取设立首席医师、服务标兵等方式，给予优秀业务骨干奖励。从2018年起，我省基层医疗机构将设立全科医生津贴，每人每月不同于500元，在绩效工资中单列。

四、关于完善药品供应，增加基层医疗救治能力

（一）政策保障药品供应与流通管理。为进一步深化医药卫生体制改革，提高药品质量疗效，规范药品生产流通和使用行为，更好地满足人民群众看病就医需求，根据《国务院办公厅关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》（国办发〔2017〕13号）精神，省政府下发《湖南省人民政府办公厅关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的实施意见》（湘政办发〔2017〕57号），明确了相关责任单位。同时，为规范医疗和用药行为，促进合理用药规定，县级以上公立医院积极调整用药结构，按规定优先配备使用基本药物，并与基层医疗卫生机构用药加强衔接。加大医疗卫生机构基本药物配备使用的监督管理，将基本药物的使用情况作为考核医疗机构及其负责人的评价指标，开展监督检查，对发现的问题及时处理。

（二）严格监督检查，深入专项整治。全省各级食药监部门加大对农村地区涉药单位供货上游——药品批发企业及零售连锁药店总部的监督检查力度，特别是在飞行检查中加大对农村地区药品经营企业的检查频次和力度。2017年，省食药监局在全省深入开展了城乡结合部和农村地区药店诊所质量安全集中整治，重点查处了非法渠道购进药品、非药品冒充药品等违法违规行为。

（三）强化教育培训。省级层面，切实发挥行业协会在教育培训方面的主力军作用。2017年，省药师协会通过实地面授和网络培训形式，开展执业药师、从业药师继续教育培训31290人，县、乡两级覆盖率达100%，同时，全省各县市区食药监管部门切实加大对相关从业人员的教育培训力度，利用开展“安全用药月”等主题活动的契机，面向基层群众提供药学咨询服务13296人次。

下一步，我省将重点推行医疗机构药品采购“两票制”管理，实行电子票验证，通过整合药品经营企业仓储资源和运输资源，加快发展药品现代物流，鼓励区域内配送城乡一体化，建立商业贿赂企业黑名单制度和配送差评警告制度，对出现回扣等商业贿赂行为的药品生产和流通企业、严重警告及差评过多的配送企业，取消供货资格。重点完善基层医疗机构药品配备，取消原有基层仅适用基本药物最低价、次低价中标品种限制，实现现行基本药物中标产品均可在基层进行采购。确保医保目录内药品剂型均纳入基层医疗卫生机构采购范围，对除中成药注射剂和抗生素外，将其余抗微生物药及国家基本药物和省增补品种中非基本药物剂型规格纳入基层医疗卫生机构采购范围。

五、关于加强基层卫生信息化建设，实现卫生信息系统高效统一和互联互通目标

（一）推进信息资源整合。我省将完善以全员人口信息、居民电子健康档案、电子病历、电子处方等为核心的基础数据库，整合公共卫生、计划生育、医疗服务、医疗保障、药品供应、综合管理等业务应用系统。全面建成“五个一”（一个人口健康信息云平台，一个人口健康资源库，一张卫生计生信息专网，一张全省通用的居民健康卡，一套人口健康信息应用标准规范体系）人口健康信息化应用保障体系，健全完善基于互联网、大数据分析技术的分级诊疗信息系统，为实现基层首诊、双向转诊、急慢分治提供技术支撑。目前，湖南省基层卫生信息化管理系统3.0版升级改造工作已完成招标采购，正在试点推广，力争今年年底前完成全省基层医疗机构信息管理3.0版的升级改造。

（二）加强远程医疗建设。我委将统筹推进全省统一的省、市、县、乡四级区域健康信息平台远程医疗服务系统开发应用，分区域分步骤实施好“市-县-乡”三级远程医疗系统和远程医疗系统建设，远程会诊、远程影像诊断、远程心电图诊断、远程病理诊断等诊疗次数同比大幅度增长。计划到2020年，远程医疗覆盖省、州（市）、县（市、区）、乡（镇）四级医疗机构，所有基层卫生机构都建有符合规范的远程诊室。我省已立项申请预算内资金建设基层远程诊疗室，计划于2019年前，为全省51个贫困县的102个县级医院、789个乡镇卫生院建设远程诊室。目前正在实施基层远程诊室建设工程之中，已安排对远程医疗工作人员进行相关培训。

六、关于严格监督基层医疗相关政策的执行情况，确保落到实处

贵委建议与我委当前工作思路不谋而合。从省级层面来看，相关文件规定已比较具体。若基层在实施时发现仍难以操作、需要由省级层面进一步明确时，可由市县提出具体意见，我委将积极协调相关部门进一步宣讲政策、优化措施，更好地保障基层医疗卫生事业发展需要。同时，我们也将积极采纳贵委建议，针对有关政策制定具体的考核措施，并纳入对市州政府的考核，定期组织开展督查，加大督促检查力度，及时通报相关情况，确保各项措施落到实处。

欢迎贵委继续关心支持我省卫生计生事业的改革与发展。

湖南省卫生计生委

2018年7月26日

联系单位：省卫生计生委基层卫生处

联系电话：0731－84822190